पंचायत राज्य :

स्वतंत्र भारतातील जिल्हा, तालुका, तदंतर्गत विकास गट व ग्राम या पातळ्यांवरील स्थानिक स्वराज्य संस्थांसाठी पंचायत राज्य ही संज्ञा वापरण्यात येते. म. गांधीनी आणि सर्वोदयवाद्यांनी मांडलेली विकेंद्रित सत्तेची कल्पना, त्याचप्रमाणे विकेंद्रित लोकशाहीची कल्पना या संज्ञेत अंतर्भूत आहेत. १९५८ नंतर पंचायत राज्याद्वारा ग्रामीण विकासाचे प्रयत्न शुरू झाले.

सर्वोदयवादी संकल्पना :

वैचारिक पातळीवर विकेंद्रित ग्रामराज्याची (पंचायत राज्याची) कल्पना म. गांधीजींनी प्रथम मांडली. विनोबा भावे, जयप्रकाश नारायण व इतर सर्वोदयवाद्यांनी नंतर ती उचलून धरली. मुळात हा विचार भारतीय परंपरेत अस्तित्वात असलेल्या ग्रामपंचायती बद्दलच्या काहीशा अतिरंजित कल्पनेवर आधारलेला आहे.

सत्य आणि अहिंसा या मूल्यांवर आधारलेले जीवन फक्त खेड्यातच शक्य आहे, अशी म. गांधींची धारणा होती. त्यांच्या आदर्श राज्याच्या कल्पनेत, आर्थिक व राजकीय सत्ता विकेंद्रित करून आर्थिक दृष्ट्या स्वयंपूर्ण व स्वयंशासित गावाच्या पायावर केलेली राज्याची उभारणी अभिप्रेत होती. ग्रामसभेसारख्या संस्थेत सर्व लोकांना सहभागी होणे शक्य आहे.

या पातळीवर सत्तास्पर्धा, पक्षीय राजकारण यांऐवजी सहमतीने व सर्वांच्या हिताच्या दृष्टीने निर्णय घेण्यात येतील. असा गावांत अहिंसा, असहकार आणि सत्याग्रह ही ग्रामशासनाची प्रमुख साधने असतील. गावातील पंचांची निवडसुद्धा सहमतीने होईल; कार्यकारी, न्यायविषयक व विधिविषयक अधिकार त्यांना असतील, अशी ही कल्पना होती (हरिजन, २६ जुलै १९४२). या कल्पनेच्या आधारे जयप्रकाश नारायण यांनी तळापासून पाच स्तरांवर विकसित होत जाणारी राज्याची कल्पना मांडली.

गांधीप्रणीत ग्राम राज्याची कल्पना काँग्रेसमधील बहुसंख्य नेत्यांना मान्य नव्हती. भारताची प्रगती समाजवादाच्या दिशेने होण्यासाठी केंद्रीय नियोजनाची आवश्यकता नेहरूंना वाटत होती. खेडे हे अज्ञान, मागासलेपणा आणि संकुचित जातीयवाद यांचे प्रतीक असून त्याचेशहरीकरण’ झाल्याखेरीज भारताची प्रगती अशक्य आहे, असे आंबेडकर व नेहरू यांचे मत होते. यामुळे संविधान समितीने पाश्चात्य संविधानांच्या आधारेच भारताचे संविधान बनविले. त्याच्या मसुद्यात ‘पंचायती’ चा नामोल्लेखही नव्हता. याबद्दल काहींनी नापसंती व्यक्त केल्यावर के. संथानम यांच्या सूचनेवरून धोरणविषयक तत्त्वांमध्ये तिचा समावेश करण्यात आला.

देशात ग्रामपंचायती स्थापन करून त्यांना पुरेसे अधिकार देण्यात यावेत, अशी तरतूद (अनुच्छेद ४०) करण्यात आली. १९५८ मध्ये पंचायत राज्यसंख्यांची स्थापना झाल्यावर तो गांधीप्रणीत विकेंद्रित लोकशाहिचाच एक प्रयोग मानावा, असे मत जयप्रकाश नारायण यांनी मांडले; तथापी चौथ्या व पाचव्या योजनांत पंचायत राज्याचा निर्देश ‘ग्रामीण विकासासाठी स्थापन केलेल्या स्थानिक स्वराच्य संस्था’ असाच केला आहे आणि हाच अर्थ बहुतेकांना अभिप्रेत आहे.
इतिहास

प्राचीन काळात ग्रामस्तरावर स्थानिक संस्था अस्तित्वात होत्या.सभाग्रामणी ग्रामवृद्ध’ इ. संज्ञा त्याच्या निदर्शक होत. वैदिक काळानंतर जीवन गुंतागुंतीचे झाले. श्रेणी, जाती, कुल, गण इ. संस्थांना जास्त महत्त्व प्राप्त झाले. त्यांच्या तुलनेने गाव एकसंध राहिले नाही. या काळात गाव हा घटक बऱ्याच अंशी स्वायत्त होता आणि त्यास स्वतःचे व्यक्तित्व असले. तरीहा त्याचे प्रशासक प्रातिनिधिक होते किंवा कसे, याविषयी माहिती नाही. ‘ग्रामणी’चे महत्त्व वाढले असावे. या काळात ‘पंचायती’ चा कोठेही निर्देश नाही.

गुप्तकाळानंतर, विशेषतः दक्षिण भारतातील, प्रामुख्याने ब्राह्मण वस्ती असलेल्या ‘अग्रहार’ (गाव) यांत स्वराज्य संस्थांचे रूप प्रगत असल्याचे दिसून येते. तेथे ग्रामसभा नावाची संस्था आणि तिच्या अनेक उपसमित्या असत. या संस्था बऱ्याच अंशी प्रातिनिधिक होत्या व अनेक जबाबदारीची कामे त्यांवर सोपविलेली असत; तथापि बहुविध जातींची वस्ती असणाऱ्या गावांमध्ये जाती, श्रेणी इ. संस्थांमुळे ग्रामसभेच्या कार्यावर मर्यादा पडत असाव्यात. ‘पंचमंडली’ (मध्य भारत), ‘ग्राम जनपद’ (बिहार), ‘पंचकुल’(राजस्थान), ‘ऐमन्निग’ (कर्नाटक), ‘ग्राम महत्तर’ इ. संज्ञांच्या उल्लेखांवरून ग्रामपंचायती सारख्या संख्या इतरत्रही अस्तित्वात असाव्यात, असे दिसते. मध्ययुगीन काळातील वाढत्या सरंजामशाहीमुळे आणि अंतर्गत युद्धांमुळे ग्रामीण नेतृत्व आनुवंशिक बनले.

अपुऱ्या संचारव्यवस्थेमुळे स्वायत्तता टिकून राहिली असली, तरी ग्रामपंचायती निष्क्रिय झाल्या असाव्यात. जातपंचायती मात्र टिकून राहिल्या. या वरील वर्णनावरून भारतात ग्रामीण स्वराज्यशासनीची खोलवर रुजलेली अथवा सतत चालत आलेली परंपरा होती, असे म्हणणे अतिशयोक्तिपूर्ण होईल.

इंग्रजी अंमल सुरु झाल्यावर ग्रामीण जीवनात आमूलाग्र बदल घडून आले. रस्ते, लोहमार्ग, वृत्तपत्रे इत्यादींमुळे ग्रामीण भागाचे एकाकीपण संपले. शासन व ग्रामीण जनता यांच्यात प्रत्यक्ष संपर्क स्थापन झाला. नवी शिक्षणपद्धती, व्यवसायक्षेत्रे, पैशावर आधारलेली अर्थव्यवस्था आणि नव्या पद्धतीचे कायदे व कोर्ट-कचेऱ्या यांमुळे पारंपरिक ग्रामीण जीवनास तडे गेले. ग्रामीण स्वायत्तता संपुष्टात आली. या परिस्थितीत जुन्या ग्रामसंख्या मोडकळीस आल्यास नवल नाही. लॉर्ड रिपन या व्हाइसरॉयने १८८२ मध्ये स्थानिक स्वराज्य संख्याच्या स्थापनेस चालना दिली.

रोकशिक्षणाचे साधन म्हणून आणि राजकीय अनुभव असलेल्या नव्या नेतृत्वाच्या निर्मितीसाठी स्थानिक स्वराज्य संख्या महत्त्वाच्या आहेत, असे त्यास वाटत होते. १९१९ च्या सुधारणा कायद्यान्वये , सत्तेवर आलेल्या प्रांतिक मंत्रिमंडळांनी मुंबई, बंगाल, मध्य प्रदेश, मद्रास, संयुक्त प्रांत, पंजाब, बिहार, ओरिसा, आसाम या प्रांतांत ग्रामपंचायती स्थापन करण्यासाठी कायदे केले. अनेक संस्थानांनी त्यांचे अनुकरण केले. प्रत्यक्षात या संस्थांची वाढ स्वातंत्र्यानंतरच झाली.
सामुदायिक विकास योजना व मेहता अहवाल

स्वातंत्र्योत्तर काळात ग्रामीण क्षेत्रात विकास कार्यक्रमास अग्रक्रम देण्यात आला. त्यासाठी सामुदायिक विकास कार्यक्रम (ऑक्टोबर १९५२) व राष्ट्रीय विस्तार सेवा (NES ऑक्टोबर १९५३) राबविण्य़ात आल्या. या योजनांद्वारे ग्रामीण भागांची सर्वांगीण प्रगती घडवून आणण्याचे उद्दिष्ट डोळ्यासमोर होते, यात ‘नियोजन’ सरकारचे, आणि ‘सहकार्य’ लोकांचे अशी विभागणी गृहीत होती. लोकांचा सहभाग हा या कार्यक्रमाचा गाभा होता.

हा सहभाग प्रातिनिधिक मंडळांतून आणि लोकांनी स्वेच्छेने दिलेला पैसा व केलेले श्रमदान यांतून व्यक्त व्हावयास हवा होता. यासाठी गटपातळीवर सल्लागार समित्या स्थापन करण्यात आल्या होत्या. प्रत्यक्षात या योजना वरून लादलेल्या व प्रशासकीय अधिकाऱ्यांकडून राबविल्या जाणाऱ्या अशा ठरल्या.

त्यांत लोकांच्या स्वयंस्पूर्ति सहभागाची उणीव जाणवू लागली. यासाठी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना ह्या कार्यात सहभागी करून घ्यावे, अशी सूचना (योजना मंडळाच्या) योजना मूल्यमापन संघटनेच्या अहवालात करण्यात आली (१९५४ व १९५९).

हाच विचार दुसऱ्या योजनेच्या आराखड्यात ठळकपणे मांडण्यात आला. या सूचनेचा विचार करण्यासाठी आणि सामुदायिक विकास योजनांत सुधारणा सुचविण्यासाठी बलवंतराय मेहता यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमण्यात आली.

मेहता समितीने आपला अहवाल १९५७ मध्ये सादर केला. विकास कार्यक्रमात लोकांचा सहभाग अल्प आहे, हे मान्य करून अस्तित्वात असलेली जिल्हामंडळे त्यासाठी अपुरी आहेत असे वाटल्यावरून, तिने त्रि-स्तरीय निर्वाचित-यंत्रणेची योजना मांडली. स्थानिक प्रश्न परिणाम कारक रीत्या सोडविण्यासाठी विकेंद्रीकरणाची आवश्यकता तिने प्रति पादन केली. हे अधिकार स्थानिक पातळीवर लोकांच्या हाती दिल्याने विकासकार्यास गती येईल, असे तिला वाटले. ह्या यंत्रणेस ‘पंचायत राज्य’ हे नाव देण्यात आले.

गाव, विकासगट व जिल्हा या तीन पातळ्यांवर अनुक्रमे ग्रामपंचायत, पंचायत समिती व जिल्हा परिषद या संख्या असाव्यात असे तिने सुचविले. पंचाची निवड लोकांनी करावी. पंचायत समितीत निर्वाचित सदस्य, त्या क्षेत्रातील नगर परिषदा, सहकारी संख्या आणि अनुसूचित जातिजमाती यांचे प्रतिनिधी असावेत; तर जिल्हा परिषदेत जिल्ह्यातील पंचायत समित्यांचे सभापती, तेथील आमदार व खासदार, निरनिराळ्या खात्यांचे. तांत्रिक अधिकारी असावेत; जिल्हाधिकाऱ्याच्या अध्यक्षतेखाली जिल्हा परिषदेने पंचायत समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करावे, असे सुचविण्यात आले. विकास गट हा प्रमुख घटक मानावा.

विकासाशी संबंधित-शेती, पशुसंवर्धन, कुटिरोद्योग, आरोग्य, समाजकल्याण, प्राथमिक-माध्यमिक शिक्षण इ. सर्व कामे पंचायत समितीने करावीत; ग्रामपंचायतीने या कार्यात मदत करावी, असे अहवालात म्हटले होते. या कार्यासाठी पुरेसा निधी या संस्थांना उपलब्ध असावा, अशीही शिफारस केलेली होती.

तमिळनाडूत १९५८ मध्ये तसेच आंध्र प्रदेश व राजस्थान या राज्यांत १९५९ मध्ये प्रथम या सूचना स्वीकारण्यात आल्या. त्यानंतर हळूहळू इतर राज्यांनीही त्यांचे अनुकरण केले. आतापर्यंत एकूण १५ राज्यांनी पंचायत राज्यव्यवस्था स्वीकारली आहे, असे म्हणता येईल.

जम्मू-काश्मीर, केरळ, मणिपूर, त्रिपुरा या राज्यांनी फक्त ग्रामपंचायतींची स्थापना केली आहे. नागालँड व मेघालय येथे जमात स्तरावर वेगळ्या प्रकारच्या संख्या अस्तित्वात आहेत. यांपैकी आसाम, हरयाणा, मध्य प्रदेश व ओरिसा या राज्यांत जिल्हा-स्तरावर संस्था स्थापन केलेल्या नाहीत.

गुजरात व महाराष्ट्र या राज्यांत जिल्हा परिषदांना जास्त अधिकार दिले आहेत, तर इतरत्र जिल्हा परिषदा ह्या समायोजन करणाऱ्या किंवा सल्ला देणाऱ्या संस्था आहेत. गुजरात, कर्नाटक व महाराष्ट्र या राज्यांत प्रत्येक तालुक्यात पंचायत समिती आहे, तर इतरत्र विकासगटासाठी एक पंचायत समिती आहे. या संख्यांच्या नामाभिधानातही संपूर्ण देशात सारखेपणा आढळत नाही. मार्च १९७३ मध्ये देशात २,२२,०५० ग्रामपंचायती (९०% खेड्यांत), ४,०९७ पंचायत समित्या आणि २३३ जिल्हा परिषदा (५४.३% जिल्ह्यांत) होत्या.
पंचायत राज्याची संरचना

( अ ) ग्रामस्तर : काही राज्यांतील गावांत ग्रामसभा ही संस्था आहे. गावातील सर्व मतदार हिच्या सभेस हजर असू शकतात. वर्षातून किमान दोन बैठका व्हाव्यात, अशी तरतूद असते. मुख्यतः वार्षिक अहवाल व अंदाजपत्रक यांना मंजुरी देण्याचे अधिकार या सभेस असतात.

प्रत्यक्षात् हिचे काम नियमितपणे चालत नाही. महाराष्ट्र, गुजरात आणि राजस्थान या राज्यांतील पंचायतींच्या अभ्यासानुसार असे दिसते, की सर्वसाधारण गावकरी तिच्या कामात रस घेत नाही; त्याबद्दल तो उदासीन दिसून येतो. ही संख्या कार्यप्रवण करण्यासाठी सरपंच व पंच यांची उपस्थिती अनिवार्य करण्यात यावी व ग्रामसेवक, विकास अधिकारी, पंचायत समितीचे सभापती इत्यादींनी तिच्या सभेस हजर राहून मार्गदर्शन करावे, असे सुचविण्यात आले आहे.

प्रत्येक गाव वा ग्राम-समूह यांशाठी एक पंचायत असते. साधारणपणे पंचांची संख्या ५ ते ३२ यांदरम्यान असते. हे पंच लोकांकडून-प्रत्यक्ष वा गुप्तमतदानाने निवडले जातात. त्यांची मुदत तीन ते पाच वर्षे अशी वेगवेगळ्या राज्यांत आहे. ग्रामपंचायत असलेल्या गावाची सरासरी लोकसंख्या १,९३० आहे. स्त्रिया, अनुसूचित जातिजमातींसाठी काही जागा राखीव असतात. काही राज्यांत सरपंचाची निवड प्रत्यक्षपणे होते, तर काही ठिकाणी (उदा., महाराष्ट्रात) तो पचांकडून निवडला जातो. परिणामकारक नेतृत्वासाठी ही निवड प्रत्यक्ष पद्धतीने व्हावी, अशी शिफारस अनेक अभ्यासगटांनी केली आहे.

पाणीपुरवठा, दिवाबत्ती, गावसफाई, रस्तेदुरुस्ती, प्राथमिक शिक्षण इ. कामे ग्रामपंचायतीकडे असतात. काही कामे अनिवार्य मानली जातात. विकास कार्यात ग्रामपंचायतींनी महाराष्ट्र आणि राजस्थान या राज्यांत समाधानाकारक काम केल्याचे दिसत नाही. साधनांच्या तुलनेने कामाचा व्याप अधिक असल्याने असे होत असावे. त्यात सुधारणा होण्यासाठी ग्रामपंचायतीस एक पूर्णवेळ चिटणीस असावा, पंचांत खातेवाटप ह्वावे, अशा सूचना करण्यात आल्या आहेत.

कमीत कमी वेळात व कमी खर्चात लोकांना न्याय मिळावा, यासाठी (महाराष्ट्रासहित) ११ राज्यांत न्यायपंचायतींची स्थापना केलेली आहे. इतर चार राज्यांत यासंबंधीची तरतूद कायद्यात आहे. एकूण २५,९१० न्यायपंचायती अस्तित्वात होल्या (१९७४). मालमत्तेसंबंधी लहानसहान खटले त्यांनी चालवावेत, अशी अपेक्षा असते. काही लहान गुन्ह्यांसाठी दंड करण्याचा अधिकार त्यांना दिलेला असतो. एकंदरीत त्यांचेही कार्य फारसे समाधानकारक नाही.

(आ) पंचायत समिती : बहुतेक राज्यांत प्रत्येक विकासगटासाठी एक पंचायत समिती आहे. महाराष्ट्र, कर्नाटक व गुजरात या राज्यांत मात्र ती तालुक्यासाठी आहे. सरपंच, त्या क्षेत्रातील आमदार, खासदार, नगर परिषदा व सहकारी संख्या यांचे प्रतिनिधी हे पंचायत समितीचे सभासद असतात. महाराष्ट्रात मात्र सदस्यांची निवड त्या क्षेत्रातील पंचाकडून होते, शिवाय तालुक्यातील जिल्हा परिषद सदस्य हे पदसिद्ध सदस्य असतात; आमदार, खासदार यांना सदस्यत्व नसते. पंचायत समितीच्या अध्यक्षास सभापती, प्रधान प्रमुख अध्यक्ष इ. संज्ञा निरनिराळ्या राज्यांत आहेत. त्यांची निवड सभासदांतून होते. पंचायत समितीची मुदत इतरत्र तीन ते पाच वर्षे (महाराष्ट्रात पाच वर्षे) अशी आहे.

पंचायत समित्यांचे काम उपसमित्यांतून चालते. उत्पादन-योजना, समाजकल्याण, सहकार, कुटिरोद्योग, शिक्षण, आरोग्य, पाणीपुरवठा, सफाई, दळणवळण यांसाठी तीन ते आठ उपसमित्या असतात. जिल्हा परिषदा किंवा शासन यांनी सोपविलेले काम करण्याची जबाबदारी पंचायत समितीची असते. त्यासाठी जिल्हा परिषदा व शासन त्यांना अनुदान देते. प्रत्यक्षात पंचायत समित्या कार्यक्रम ठरविण्यात पुढाकार घेताना दिसत नाहीत.

सोपविलेली कामे अंमलात आणण्यावर त्यांचा अधिक भर आहे. याबाबतीतही राजस्थानात त्यांची कार्यक्षमता प्रशंसनीय नव्हती. अपुरी तांत्रिक मदत, वेळेवर पैसा उपलब्ध नसणे आणि कामाच्या अटी स्थानिक परिस्थितीस अनुकूल नसणे यांमुळे असे होते, असे एका अभ्यासगटाचे मत आहे.

(इ) जिल्हा परिषद : पंचायत समित्यांचे सभापती, नगर परिषदा व सहकारी संख्या यांचे प्रतिनिधी, तसेच अनुसूचित जातिजमातीचे प्रतिनीधी हे जिल्हा परिषदेचे सदस्य असतात. त्या त्या जिल्ह्यातील आमदार व खासदार (महाराष्ट्राचा अपवाद) हे सुद्धा सदस्य असतात. महाराष्ट्रात व गुजरातमध्ये मात्र जिल्हा परिषदेचे बहुतेक सभासद प्रत्यक्षपणे निवडलेले असतात. इतर राज्यांतही ही पद्धत अवलंबिण्याकडे कल दिसून येत आहे.

गुजरात आणि महाराष्ट्र या दोन राज्यांत जिल्हाधिकारी जिल्हा परिषदेच्या कार्यात भाग घेत नाही. याउलट, कर्नाटक आणि तमिळनाडूत तो अध्यक्ष असतो. प्रशासकीय सुधारणामंडळाच्या शिफारशीनुसार जिल्हाधिकाऱ्याकडे फक्त देखरेख आणि नियंत्रणाचेच अधिकार असावेत.

महाराष्ट्र व गुजरात यांसारख्या ज्या राज्यांत जिल्हा परिषदा जास्त महत्त्वाच्या आहेत, तेथे प्राथमिक व माध्यमिक शाळा चालविणे, त्यांवर देखरेख करणे, आरोग्यकेंद्रे व दवाखाने, रस्ते व उद्याने, पाणीपुरवठा, लघु-जलसिंचन योजना, ग्रामीण घरबांधणी, समाजकल्याण, खत वाटप, कृषिविद्यालये, गटार योजना, इ. कामे जिल्हा परिषदांकडे असतात. महाराष्ट्रात या कामासाठी समित्या नेमलेल्या असतात; शिवाय एक स्थायी समिती या समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करते. जेथे पंचायत समित्यांना जास्त महत्त्व आहे, तेथे पंचायत समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करणे, त्यांची अंदाजपत्रके मंजूर करणे, त्यांना अनुदान देणे, विकास कार्यात सरकारला सल्ला देणे, ही कामे जिल्हा परिषदेस दिलेली आहेत.

महाराष्ट्रातील पंचायत राज्याचा अभ्यास केलेल्या बोंगिरवार समितीच्या मते, काही गैरव्यवहारांची उदाहरणे सोडता जिल्हा परिषदांचे काम समाधानकारक आहे. कृषी, कुटुंबनियोजन यांसरख्या विकास क्षेत्रांतील त्यांचे कार्य प्रशासकीय कार्याच्या तुलनेने जास्त चांगले आहे, असे तिने म्हटले आहे. इतर राज्यांतही आता जिल्हा परिषदांना महत्त्वाचे स्थान देण्यांकडे कल आहे.